地方金融监管制度供给短缺 亟须地方立法高质量出台

发布时间:2019-07-08 点击数:167


根据2017年全国金融工作会议要求,2018年,全国各地省级层面的地方金融监管局相继组建成立,主要职责、内设机构、人员编制也陆续调整到位。但随着地方金融监管工作不断深入,监管难度逐步聚焦,主要体现在“立法留白凸显、制度供给短缺、执法依据不足”,亟须地方立法赋能、赋权以及赋责。

目前,山东、河北、四川、天津等地已出台地方金融监督管理条例,北京、浙江、江苏等地也在全速推进地方立法工作。上海作为重要金融中心城市,承载着多项国家战略,各类金融要素不断集聚,不同金融业态日益丰富,因此同样存在地方立法的迫切需求。从2016年开始,上海聚焦中央与地方金融监管分责,积极探索地方金融立法相关工作。今年3月份,上海市人大常委会将《地方金融监督管理条例》列入2019年度立法工作计划的预备审议项目,标志着上海地方金融立法工作驶入“快轨道”。

一、各地地方金融立法加快推进的共性需求

一是现行的地方金融监管法律规则较为零散、法律位阶不高

根据党中央有关文件精神,地方金融监管对象分为授权实施监管的七类组织和授权强化监管的四类组织。前者有小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司;后者是辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所。

由于地方金融监管领域没有统一的上位金融立法,相关法律规则不仅较为分散,而且市场准入、监管要求等差别较大。如七类授权实施监管的行业中,仅融资担保有国务院行政法规,具备《行政许可法》中规定的许可证制;其他行业或国务院规范性文件、或部门规章、或部门规范性文件,并不具备“持牌”经营的法定条件。再如授权强化监管的行业中,农民专业合作社虽有专门立法,但其开展信用互助业务则需要中国银保监会批准;地方各类交易场所的监管规则授权各地根据国务院决定自行出台市政府规章;投资公司及社会众筹机构因法律概念、业务范畴尚未形成统一共识,并没有明确监管规则。

二是现有的地方金融业监管手段有限、行政处罚过低、行业退出机制不明

截至今年3月底,上海市授权实施监管的七类组织约2900家。如融资租赁公司约2000家,有税款申报的公司约占全行业半数;商业保理公司超500家,有税款申报的公司不到全行业的三分之一。受外部环境及政策收紧等多方面影响,地方金融行业中的活跃企业呈下降趋势,“僵尸及失联企业”日渐增多。授权强化监管的四类组织,仅投资公司行业,按照工商注册登记信息不完全统计,名称含有“投资”“资产”“基金”等字段的约9.4万家。

由于地方金融监管领域的法律位阶过低,无法作出设定较大数额罚款、查封场所、扣押财物以及责令停业、吊销许可证等具有强威慑力的行政强制措施或行政处罚,因此现场检查与非现场监管、行政处置等监管手段极为有限,监管执法与刑事司法的衔接更多地依赖于工作齿轮的相互磨合。

二、上海地方金融立法具有的个性特征

一是上海有两部涉及金融相关内容的地方性法规,亟须地方立法有效衔接同位阶的法律制度

2009年上海出台了《上海市推进国际金融中心建设条例》,2014年又出台了《中国(上海)自由贸易试验区条例》。两部立法中都涉及到金融相关章节。两部立法各有侧重且出台时间较早,当前有关修法工作正在积极推进。上海地方金融立法作为“一般法”,两部专门地方性法规作为“特别法”,相互之间存在包容、促进以及补位的关系。

上海地方金融立法将更侧重于“强监管、防风险、促发展”的立法目标,探索“以监管促行业规范、以监管防金融风险、以监管优营商环境”的地方金融管理方式,保障国家赋予上海的金融改革创新任务,营造更加优良的金融法治环境,全面提升城市能级和核心竞争力。

二是区域重大金融风险防控及化解工作,亟须地方立法深化金融稳定发展协调机制

近年来,各行业“泛金融化”特征凸显,风险点多面广,呈现突发性、隐蔽性、分散性等特点,跨市场、跨业态、跨区域的风险层出不穷。党中央和国务院要求“形成有利于防范和化解金融风险、保护金融消费者合法权益、维护金融市场秩序的法律法规体系”。

在推进互联网金融风险专项整治、交易场所清理整顿、防范化解非法集资风险过程中,上海市已逐步形成央地联动、条块结合、行刑衔接、全面覆盖的风险防控化解机制,尤其是法治化市场化防范处置区域重大金融风险个案的实证经验得到了各方的高度肯定,因此有必要充分发挥立法“试验田”作用,将工作实践中的有益经验转化为立法成果,着力提高上海地方金融监管治理能力。

三是加快推进上海国际金融中心建设,亟须地方立法保驾护航

今年年初,人民银行、国家发改委等八部委联合发布的《上海国际金融中心建设行动计划(2018-2020年)》要求,“积极探索地方立法实践,完善地方金融监管法律制度”。当前,上海国际金融中心基本建成并已进入冲刺阶段,正是加大金融改革创新力度,推动各项工作先行先试的良好机遇。我们在全面提升上海国际金融中心软实力的过程中,需要地方立法诠释和注解“自贸试验区新片区金融改革创新、金融服务长三角高质量一体化发展合作机制、加快构建更高层次的开放性经济体制”等最新内容,以高水平的立法深化改革创新,激发创造活力,保障高质量发展和高品质的生活。

三、上海地方金融立法的三大着力点

1971年施蒂格勒提出的公共利益理论,认为金融体系存在自然垄断、外部效应和信息不对称等导致市场失灵的因素。现代金融监管理论进一步提出,金融监管不仅包括纠正不完全竞争、纠正不完全信息,解决负外部性问题和提供公共产品,更主要的是防控金融风险,保护投资者利益,保障和推动经济金融健康发展。从域外法治经验看,良法方能善治,法律制度是金融监管的基石,也是金融监管的准绳。

一是要准确把握立法空间。当前,各方对地方金融立法存在不同的认识。我认为,地方金融立法的紧迫性已毋庸置疑,其特殊性在于始终有柄“中央与地方金融立法事权必须准确划分”的达摩克利斯之剑,焦点并不在于是否需要地方金融立法,而在于如何准确把握中央和地方在金融立法分界上“实线与虚线”空间,在不碰“高压线”的前提下进行一定程度的立法探索和尝试。因此,破解难题的重点是把握立法实施性、探索性和促进性功能,定位为事中事后监管为主,兼顾行为规范与保障促进。

二是要严格遵守立法技术规范。自觉维护国家法制统一和权威,不出现与国家法律、行政法规相抵触的规定,应是地方立法题中应有之意。在突出直辖市地域特色的同时,立法必须要处理好不抵触与可操作的关系。首先,依法立法是关键、是核心。虽然地方金融监管领域并没有直接的上位法,但是核心条款一定要有依据,不能与法律法规相冲突。其次,立法要解决实际问题。地方金融立法高质量出台绝非易事,对立法部门有很高的要求,非常考验立法水平,所以更要善于抓住“强监管、防风险、促发展”立法目标中体现的现实矛盾焦点,不断探寻立法的“华山路径”。最后,立法要精细化。对各种可能性要提前预判,对能够规定清楚的,尽可能详尽规定;对不能够规定清楚的,尽可能留有兜底空间。其中最重要的是对地方金融监管部门履职尽责的程序设定,真正做到有权力有责任、有权利有救济。

三是要有“软法”规范的宣示性内容。“强监管、防风险”是地方金融立法的目标,但一部好的法律在于营造优良的法治环境,最终目的是为了服务实体经济,促进高质量的经济发展。地方金融立法不能仅仅是监管法或“硬法”,还需要对行业促进或“软法”有适当的考虑,通过促进性章节、宣示性条款的设计,推动上海贯彻落实习近平总书记在首届进博会开幕式上宣布交付给上海三项新的重大任务(一是增设上海自贸试验区新片区;二是在上海证券交易所设立科创板并试点注册制;三是支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略),推动金融改革开放创新,促进金融行业发展,在衔接国家金融发展改革最新政策的同时,做到宽严适度,营造安全稳定、具有国际竞争力的金融发展环境,加快推进上海国际金融中心建设。

工欲善其事,必先利其器,地方金融立法就是利器。上海地方金融监管局将积极推动地方金融立法相关工作,打好防范化解重大金融风险攻坚战,保障2020年上海基本建成国际金融中心的目标顺利实现。

(作者为中共上海市金融工作委员会书记、上海市地方金融监督管理局局长)



(金融时报)